Beihilfenrecht
Newsletter Ausgabe Nr. 1 2017

Hintergrund

Mit dem Ziel, die Arbeit der Kommission auf „die großen Themen“ zu konzentrieren, gab Kommissionpräsident Juncker zu Beginn seiner Amtszeit die Devise „Big on big things and small on small things“ aus. Dementsprechend verfolgt die Kommission auch im Bereich der Beihilfenaufsicht einen pragmatischeren Ansatz. Dies gilt sowohl bei der Prüfung, ob eine Fördermaßnahme überhaupt den Beihilfentatbestand erfüllt, als auch für die Frage der Vereinbarkeit tatbestandlicher Beihilfen mit dem Binnenmarkt.

In diesen Kontext gehört die Änderungsverordnung zur Ausweitung des Anwendungsbereichs der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung für staatliche Beihilfen (AGVO), die die Kommission am 17.05.2017 beschlossen hat.

Grundsätzlich müssen die Mitgliedstaaten geplante Beihilfemaßnahmen vorab bei der Kommission anmelden und dürfen sie erst nach Genehmigung durch die Kommission durchführen. Abweichend von diesem Grundsatz stellt die AGVO bestimmte Gruppen staatlicher Beihilfen, zu denen die Kommission aufgrund einer ausgeprägten Fallpraxis über bewährte Prüfungsmaßstäbe verfügt, von der Pflicht zur vorherigen Anmeldung frei.

Erleichterung der Förderung von Flughäfen, Häfen, Kultur und Sport

Die jetzt beschlossene Ausweitung der AGVO enthält erstmals an strenge Voraussetzungen geknüpfte Freistellungstatbestände für bestimmte Beihilfen für Regionalflughäfen und Häfen. Zudem werden die bereits in der bisherigen Fassung der AGVO enthaltenen Freistellungsvoraussetzungen für Beihilfen im Kulturbereich und für Sport‐ und multifunktionale Freizeitinfrastruktur gelockert.

Zu einer deutlichen Vereinfachung bei der Durchführung von aus den EU‐Struktur‐ und Investitionsfonds (ESI‐Fonds) kofinanzierten Projekten wird die Angleichung der AGVO an die ESI‐Fondsverordnungen beitragen.

Im Einzelnen:

Flughäfen

Die Kommission erlaubt den Mitgliedstaaten mit Art. 56a der neuen AGVO in gewissen Grenzen auch die Förderung von Regionalflughäfen – mit voller Rechtssicherheit und ohne vorherige Kontrolle seitens der Kommission. Für Flughäfen mit durchschnittlich bis zu 200 000 Passagieren in den beiden Geschäftsjahren vor Beihilfegewährung können sowohl Betriebs‐ als auch Investitionsbeihilfen freigestellt werden. Für größere Flughäfen mit einem durchschnittlichen Passagieraufkommen bis drei Millionen Passagieren können im Rahmen einer Freistellung nur Investitionsbeihilfen gewährt werden. Für Flughäfen mit über drei Millionen Passagieren jährlich kommt eine Freistellung nicht in Betracht.

Bei Investitionsbeihilfen darf der im Ergebnis freigestellte Beihilfebetrag die Differenz zwischen den Investitionskosten und dem mit der Investition über ihre wirtschaftliche Lebensdauer erzielten Betriebsgewinn (sog. Finanzierungslücke) nicht überschreiten. Damit findet auch für Flughäfen der Grundsatz in der AGVO seinen Niederschlag, dass Investitionsbeihilfen nur für defizitäre Investitionsvorhaben möglich sind.

Bei der Berechnung der Finanzierungslücke besteht indes ein gewisser Spielraum für die Berücksichtigung eines angemessenen Gewinns des Investors. Dies folgt mittelbar aus der neu gefassten Definition des Betriebsgewinns in Art. 2 Nr. 39 AGVO. Danach handelt es sich bei dem für die Ermittlung der Finanzierungslücke zugrunde zu legenden Betriebsgewinn um die Differenz zwischen den abgezinsten Einnahmen und den abgezinsten Betriebskosten im Laufe der wirtschaftlichen Lebensdauer der Investition. Art. 2 Nr. 39 AGVO lässt zu, auf der Einnahmenseite einen anhand einer anerkannten Methode (z. B. Interne Zinsfuß‐Methode) ermittelten Abzinsungssatz anzusetzen, der oberhalb der von dem jeweiligen Investor geforderten Mindestverzinsung seines Kapitaleinsatzes (sog. Kalkulationszinsfuß) liegt. Eine über der Mindestverzinsung liegende Abzinsung der Einnahmen mindert den rechnerischen Wert des Betriebsgewinns zum Zeitpunkt der Beihilfegewährung. Dies führt zu einer Ausweitung der für den Beihilfebetrag maßgeblichen Finanzierungslücke. Allerdings hat die Bundesregierung in ihrem Konsultationsbeitrag zum Entwurf der Änderungsverordnung zu Recht darauf hingewiesen, dass von dieser in der Praxis umständlichen Methode zur Ermittlung eines angemessenen Gewinns jedenfalls bei kleineren Vorhaben wohl kaum Gebrauch gemacht werden wird.

Die Beschränkung von Investitionsbeihilfen auf die Finanzierungslücke ist indes nicht die einzige Deckelung des Beihilfebetrags. Daneben sind freigestellte Investitionsbeihilfen auf höchstens 75 % der beihilfefähigen Kosten begrenzt. Ab einem durchschnittlichen Passagieraufkommen von einer Million jährlich wird diese Deckelung auf 50 % der beihilfefähigen Kosten gesenkt (Art. 56a Nr. 13 AGVO).

Die Freistellung von Investitionsbeihilfen ist daneben grundsätzlich wie folgt beschränkt:

  • Für Beihilfen für die Verlegung bestehender Flughäfen oder die Einrichtung neuer Passagierflughäfen ist eine Freistellung ausgeschlossen (Art. 56a Nr. 4 AGVO)
  • Das Gleiche gilt für Flughäfen, die sich im Umkreis von 100 Kilometern oder 60 Min. Fahrzeit (mit PKW, Bus, Zug oder Hochgeschwindigkeitszug) um einen bestehenden Flughafen befinden (Art. 56a Nr. 6 AGVO). In allen anderen Fällen muss der Mitgliedstaat die Beihilfe auf der Grundlage der Leitlinien für staatliche Beihilfe für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften notifizieren. Eine Ausnahme gilt lediglich für Inselflughäfen, die nur mit hohem Aufwand per See‐ oder Luftverkehr erreichbar sind (Art. 56a Nr. 8 AGVO).
  • Für die Freistellung darf die betreffende Investition im Übrigen nicht über das gemäß realistischer Prognosen für die Aufnahme des erwarteten mittelfristigen Verkaufsaufkommens erforderliche Maß hinausgehen (Art. 56a Nr. 5 AGVO).

Für Flughäfen, deren jährliches durchschnittliches Passagieraufkommen in den beiden Geschäftsjahren vor Beihilfegewährung nicht mehr als 200 000 Passagiere betrug, gelten diese zuletzt genannten Ausschlusstatbestände ausdrücklich nicht (Art. 56a Nr. 7 AGVO). Zudem werden für solche kleinen Flughäfen (fast die Hälfte aller Flughäfen in der EU), die nur 0,75 % des Luftverkehrs abwickeln, auch Betriebsbeihilfen freigestellt, die den Betriebsverlust und einen angemessenen Gewinn für den betreffenden Zeitraum decken (Art. 56a Nr. 15 und 16 AGVO). Dabei darf die Gewährung von Betriebsbeihilfen nicht mit Vereinbarungen mit bestimmten Luftverkehrsgesellschaften über Flughafenentgelte, Marketingzahlungen oder andere finanzielle Aspekte verknüpft werden (Art. 56a Nr. 18 AGVO).

Die Kommissionführt begründet die vergleichsweise großzügige Freistellung für Kleinstflughäfen in ihrer Pressemeldung damit, dass bei diesen Flughäfen, die einen wichtigen Beitrag zur Anbindung einer Region leisten könnten, „keine beihilfebedingten Verfälschungen des Wettbewerbs im Binnenmarkt zu befürchten“ seien.

Häfen

Die neuen Freistellungsvorschriften für Seehäfen (Art. 56b) und Binnenhäfen (Art. 56c) beschränken sich im Gegensatz zu den Erleichterungen für Regionalflughäfen auf Investitionsbeihilfen. Betriebsbeihilfen für Häfen sind vom Freistellungstatbestand nicht erfasst und bedürfen weiterhin der Anmeldung bei der Kommission.

Die neuen Vorschriften befreien unter bestimmten Voraussetzungen Fördermaßnahmen für Investitionen in den Bau, den Ersatz oder die Modernisierung von Hafeninfrastruktur und von Zugangsinfrastruktur von der Anmeldepflicht. Unter den Begriff der Hafeninfrastruktur fallen z. B. Liegeplätze, Kaimauern, Molen, Schwimmpontons, Hafenbecken, Aufschüttungen und Landgewinnung, Infrastruktur für alternative Kraftstoffe sowie für das Sammeln von Schiffsabfällen und Ladungsrückständen (Art. 2 Nr. 157 AGVO). Der Begriff der Zugangsinfrastruktur umfasst jede Art von Infrastruktur, die für den Zugang bzw. die Einfahrt der Nutzer in einen Hafen von Land, von See oder von Flüssen aus erforderlich ist, z. B. Straßen, Schienen, Kanäle und Schleusen (Art. 2 Nr. 159). Ebenfalls ohne Anmeldung bei der Kommission beihilfefähig sind Kosten für Aus‐ und Unterhaltsbaggerungen. Demgegenüber bedürfen Fördermaßnahmen für Investitionen in die Suprastruktur sowie in nicht dem Transport dienende Einrichtungen wie industrielle Produktionsanlagen, Büros oder Geschäfte in Häfen weiterhin der Notifizierung bei der Kommission.

Die neuen Freistellungstatbestände knüpfen die Befreiung von der Anmeldepflicht an strenge Voraussetzungen, wie insbesondere die Einhaltung bestimmter Anmeldeschwellen, Beihilfeintensitäten und Beihilfebeträge.

  • Die Anmeldeschwelle richtet sich nach den Gesamtinvestitions‐ und ‑planungskosten des jeweiligen Vorhabens. In Seehäfen sind nur Beihilfen für solche Vorhaben freistellungsfähig, deren Gesamtvolumen 130 Mio. Euro nicht überschreitet (für Seehäfen des TEN‐V‐Kernnetzes gilt eine erhöhte Anmeldeschwelle i. H. v. 150 Mio. Euro). Für Binnenhäfen gilt eine Anmeldeschwelle i. H. v. 40 Mio. Euro (50 Mio. Euro für Binnenhäfen des TEN‐V‐Kernnetzes). Beihilfen für Vorhaben, deren Gesamtkosten über diesen Anmeldeschwellen liegen, bedürfen weiterhin der Genehmigung durch die Kommission im Rahmen eines Notifizierungsverfahrens.
  • Die Vorschriften über die Beihilfeintensität regeln die maximal zulässige Förderquote, ausgedrückt als prozentualer Anteil an den Gesamtkosten des Vorhabens. Für Binnenhäfen gilt eine einheitliche Beihilfeintensität i. H. v. 100 %. Dies bedeutet, dass dort bis zu 100 % der Gesamtkosten des Investitionsvorhabens über staatliche Beihilfen abgedeckt werden können. In Seehäfen ist nach dem Gegenstand der Investition zu differenzieren. Für Investitionen in die Zugangsinfrastruktur und für Baggerungsmaßnahmen beträgt die Beihilfeintensität auch hier 100 %. Demgegenüber sieht die AGVO für Fördermaßnahmen für die Seehafeninfrastruktur nach der Höhe der Gesamtkosten des jeweiligen Vorhabens gestaffelte Beihilfeintensitäten vor. Investitionsvorhaben mit einem Gesamtvolumen von maximal 20 Mio. Euro können in den Genuss einer Vollförderung kommen. Für Vorhaben mit einem Volumen bis zu 50 Mio. Euro ist die Förderquote auf 80 % und für Projekte mit einem Volumen von bis zu 130 Mio. Euro (150 Mio. Euro für Seehäfen des TEN‐V‐Kernnetzes) auf 60 % begrenzt. Für Seehäfen in Fördergebieten können Aufschläge von bis zu 10 % gewährt werden.
  • Allerdings ist zu berücksichtigen, dass der im Ergebnis freigestellte Beihilfebetrag bei sämtlichen Investitionsvorhaben in See‐ und Binnenhäfen wie im Fall der Flughäfen auf die Differenz zwischen den Investitionskosten und dem mit der Investition über ihre Lebensdauer erzielten Betriebsgewinn (sog. Finanzierungslücke) begrenzt ist. Eine Freistellung kommt daher nur für defizitäre Investitionsvorhaben in Betracht. Insoweit wird die neu gefasste Definition des Betriebsgewinns in Art. 2 Nr. 39 AGVO relevant, die bei der Berechnung der Finanzierungslücke einen gewissen Spielraum für die Berücksichtigung eines angemessenen Gewinns für den Investor lässt. Die Vorschrift erscheint in der Praxis aber schwer handhabbar, wie oben mit Blick auf Investitionsbeihilfen für Flughäfen bereits dargestellt wurde.

Kultur, Sport und Freizeit

Neben der erstmaligen Aufnahme von Vorschriften für Flughäfen und Häfen in die AGVO führt die Änderungsverordnung zu einer Ausweitung der bestehenden Freistellungstatbestände für Beihilfen im Kulturbereich (Art. 53 AGVO) sowie für Sport‐ und multifunktionale Freizeitinfrastrukturen (Art. 55 AGVO). Im Kultursektor werden die Anmeldeschwellen für Investitionsbeihilfen von 100 Mio. Euro auf 150 Mio. Euro pro Projekt und für Betriebsbeihilfen von 50 Mio. Euro pro Unternehmen p. a. auf 75 Mio. Euro angehoben. Noch deutlicher ist die Ausweitung der Freistellung von Investitionsbeihilfen für Sport‐ und multifunktionale Freizeitinfrastrukturen. Hier wird die aus zwei kumulativ zu erfüllenden Komponenten bestehende Anmeldeschwelle von bislang 15 Mio. Euro (= Beihilfebetrag) und 50 Mio. Euro (= Gesamtkosten der Investition) auf 30 Mio. bzw. 100 Mio. Euro verdoppelt. Vielfach wird es in diesen Bereichen – insbesondere im Kultursektor – aber bereits am Vorliegen einer tatbestandlichen Beihilfe fehlen, so dass es zur Sicherstellung der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt oftmals keines Rückgriffs auf die AGVO bedarf.

Angleichung des Beihilfenrechts an die EU‐Strukturfondsverordnungen

Zu einer deutlichen Vereinfachung in der Praxis führt die Änderungsverordnung im Hinblick auf Projekte, die aus den EU‐Struktur‐ und Investitionsfonds (ESI‐Fonds) finanziert werden. Da die ESI‐Fonds von mitgliedstaatlichen Behörden verwaltet und von der Kommission als staatliche Mittel angesehen werden, unterfällt die Bewilligung von Zuwendungen aus diesen Fonds nicht nur den ESI‐Fondsverordnungen. Vielmehr sind auch die Vorgaben des Beihilfenrechts zu beachten. Ein hoher Verwaltungsaufwand resultierte für die Anwender bislang aus dem Umstand, dass die gemäß den ESI‐Fondsverordnungen erstattungsfähigen Kosten nach vereinfachten Kostenpauschalen bestimmt werden können, während die beihilfenrechtliche Prüfung nach der AGVO anhand der tatsächlich anfallenden Kosten zu erfolgen hatte. Diese Divergenz wird durch die Änderungsverordnung beseitigt. Künftig können die im Rahmen der AGVO beihilfefähigen Kosten bei Projekten, die aus den ESI‐Fonds (teil‑)finanziert werden, ebenfalls auf der Grundlage der in den ESI‐Fondsverordnungen geregelten Kostenpauschalen ermittelt werden (Art. 7 Abs. 1 a. E. AGVO).

Keine Erleichterung für Tourismus und Wirtschaftsförderung

Die Beratungserfahrung zeigt, dass im Tourismussektor sowie in bestimmten Bereichen der Wirtschaftsförderung in der Praxis häufig Rechtsunsicherheit besteht. Die Unsicherheiten reichen von der Frage, ob eine Fördermaßnahme überhaupt den Beihilfetatbestand erfüllt, über die Einordnung der Förderung als Ausgleich für sog. Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) bis hin zur Auslegung von Freistellungstatbeständen der AGVO. Die zunächst in 2014 vollzogene Erweiterung der AGVO um einige neue Freistellungstatbestände u. a. für Sportinfrastrukturen, multifunktionale Freizeitinfrastrukturen und lokale Infrastrukturen verfolgte u. a. den Zweck, die Rechtsunsicherheiten für in der kommunalen Praxis besonders relevante Fälle zu beseitigen. Mit der erneuten Erweiterung der AGVO wurde dieser Ansatz indes nur begrenzt weiterentwickelt.

Insbesondere sind weder die von vielen Beteiligten geforderte Aufnahme eines Freistellungstatbestands für die Tourismusförderung noch eine Klarstellung dazu erfolgt, inwieweit kommunale Einrichtungen der Wirtschaftsförderung unter die in der AGVO geregelte Fallgruppe der „lokalen Infrastrukturen“ (Art. 56 AGVO) subsumiert werden können. Zudem wäre auch hier eine Anhebung der Anmeldeschwelle denkbar gewesen, wie sie die Kommission für die Bereiche Kultur, Sport und Freizeit vorgenommen hat. Wegen der vergleichsweise niedrigen Anmeldeschwelle für lokale Infrastrukturen i. H. v. 10 Mio. Euro (= Beihilfebetrag) und 20 Mio. Euro (= Gesamtkosten der Investition) sind solche Vorhaben der Wirtschaftsförderung stattdessen gegenwärtig regelmäßig zu notifizieren, wenn keine DAWI‐Lösung verfolgt wird. Im Rahmen entsprechender Notifizierungsverfahren wendet die Kommission als Prüfungsmaßstab teilweise unmittelbar das EU‐Primärrecht an, wie zuletzt an der Entscheidung der Kommission zur Revitalisierung des Congress Center Hamburg deutlich wurde.

Damit bleiben die genannten Rechtsunsicherheiten im Bereich der Wirtschafts‐ und Tourismusförderung bis auf weiteres bestehen.

Rechtsanwalt Dr. Andreas Rosenfeld, Rechtsanwältin Dr. Simone Lünenbürger, Rechtsanwalt Dr. Clemens Holtmann, Rechtsanwältin Leslie Manthey