Beihilfenrecht
Newsletter Ausgabe Nr. 1 2016

Aktuelle Entwicklungen im Beihilfenrecht: Kommission plant Erleichterungen für öffentliche Investitionen im Hafensektor

Bekanntmachung der Europäischen Kommission zum Begriff der staatlichen Beihilfe

Am 19. Mai 2016 hat die Kommission ihre seit langem erwartete Bekanntmachung zum Begriff der staatlichen Beihilfe veröffentlicht und damit die im Jahr 2012 eingeleitete, umfassende Reform zur Modernisierung des Beihilfenrechts (sog. State Aid Modernisation) abgeschlossen. Die Bekanntmachung bietet einen umfassenden Überblick über den derzeitigen Stand der Rechtsprechung der Unionsgerichte und der Beschlusspraxis der Kommission zum Beihilfentatbestand. Dadurch verfügen nationale Behörden und Unternehmen über größere Rechtssicherheit bei der Einschätzung, ob staatliche Fördermaßnahmen dem Zugriff des Beihilfenrechts unterfallen oder nicht.

Die Voraussetzungen, unter denen öffentliche Investitionen in den Bau oder die Modernisierung von Infrastruktur den Beihilfentatbestand erfüllen, bilden einen Schwerpunkt der Bekanntmachung. Nach derzeitiger Entscheidungspraxis fallen Investitionen im Hafensektor generell unter das Beihilfenverbot nach Art. 107 Abs. 1 AEUV, da das Bereithalten von Hafeninfrastruktur als wirtschaftliche Tätigkeit angesehen wird und es im europäischen Hafensektor einen ausgeprägten Wettbewerb gibt. Etwas anderes gilt, wenn die Infrastruktur für Tätigkeiten notwendig ist, für die der Staat aufgrund seiner hoheitlichen Befugnisse zuständig ist, wie z. B. Verkehrssteuerung, Seerettung, Wasserschutzpolizei, Zoll und Fischereiaufsicht.

Die Kommission stellt klar, dass eine Begünstigung, und damit eine Beihilfe, auf der Ebene der Nutzer der geförderten Infrastruktur ausgeschlossen ist, wenn diese ein marktübliches Entgelt für den Betrieb bzw. die Nutzung der Infrastruktur zahlen. Dies kann z. B. durch die Auswahl des Betreibers in einem offenen Bieterverfahren sichergestellt werden. Fördermaßnahmen für kleine Häfen stellen nach der Bekanntmachung auch dann keine Beihilfen dar, wenn die Infrastruktur hauptsächlich von der heimischen Bevölkerung genutzt wird und die Förderung daher keine grenzüberschreitende Auswirkung haben kann.

Ob das Mehr an Rechtssicherheit auch mit einem geringeren Verwaltungsaufwand auf Seiten der Mitgliedstaaten einhergehen wird – wie von der Kommission beabsichtigt – wird sich erst zeigen müssen. Denn die Bekanntmachung beruht auf der bisherigen, in weiten Teilen nicht unumstrittenen Entscheidungspraxis der Kommission zu Infrastrukturinvestitionen. Jedenfalls aber bietet sie nützliche Anhaltspunkte dafür, wie die Kommission künftige Fälle bewerten wird. Für nationale Gerichte und die Unionsgerichte ist die Bekanntmachung hingegen nicht bindend. Denn ähnlich wie Verwaltungsvorschriften im nationalen Recht führt sie „nur“ zu einer Selbstbindung der Kommission bei ihrer Ermessensausübung.

Erweiterung der AGVO um Infrastrukturinvestitionen in Häfen

Auch für Investitionen in Häfen, deren staatliche Finanzierung nach Maßgabe der neuen Bekanntmachung dem Beihilfentatbestand unterfällt, besteht Hoffnung auf eine spürbare Reduzierung des administrativen und zeitlichen Aufwands. Im März hat die Kommission eine Konsultation zur Ergänzung der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung für staatliche Beihilfen (AGVO) gestartet. Die AGVO stellt bestimmte Gruppen staatlicher Beihilfen, zu denen die Kommission aufgrund einer ausgeprägten Fallpraxis über bewährte Prüfungsmaßstäbe verfügt, von der Pflicht zur vorherigen Anmeldung frei. Während die Kommission im Hafensektor bislang stets auf einer Einzelfallnotifizierung bestand, schlägt sie nun erstmals einen Freistellungstatbestand für bestimmte Investitionsbeihilfen für Häfen vor.

Nach dem vorläufigen Entwurf der Kommission sollen Investitionen in den Bau und die Modernisierung von Infrastruktur und Suprastruktur (mit Ausnahme der mobilen Ausrüstung) sowie von Zugangsinfrastruktur einschließlich der Ausbaggerung (nicht aber die Unterhaltsbaggerung) mit staatlichen Beihilfen gefördert werden können. Für Binnenhäfen schlägt die Kommission eine vollständige Freistellung für Projekte mit einem Volumen bis zu 20 Mio. Euro vor. In Bezug auf Seehäfen sieht der Entwurf nach der Höhe des Investitionsvolumens gestaffelte Förderquoten (sog. Beihilfehöchstintensitäten) vor. Während Investitionsvorhaben mit einem Volumen bis zu 20 Mio. Euro in den Genuss einer Vollförderung kommen können, ist die Förderquote für Projekte mit einem Volumen bis zu 100 Mio. Euro (120 Mio. Euro für Häfen des TEN‐V‐Kernnetzes) auf 50 % begrenzt. Finanzhilfen für Projekte mit einem Umfang von mehr als 100 Mio. Euro (bzw. 120 Mio. Euro) bedürfen weiterhin der Anmeldung bei der Kommission.

Die geplante Ausweitung der AGVO auf den Hafenbereich ist als erhebliche Verfahrensvereinfachung außerordentlich zu begrüßen. Gleichwohl werfen einzelne Regelungen des Entwurfs Fragen auf. So sollen verschiedene, von einem Beihilfenempfänger innerhalb von drei Jahren getätigte Investitionen immer als ein einheitliches Investitionsvorhaben gewertet werden, auch wenn zwischen ihnen kein innerer sachlicher Zusammenhang besteht. Dies bedeutet, dass die geplante Deckelung der Förderung auf bestimmte Höchstbeträge und ‑quoten nicht nur pro Vorhaben sondern unter Berücksichtigung aller innerhalb eines 3‐Jahreszeitraums getätigten Investitionsvorhaben einzuhalten ist. Dies ist eine Neuerung gegenüber der bisherigen Systematik der AGVO zu Investitionsbeihilfen für andere Sektoren, in denen ein Unternehmen den jeweiligen Höchstbetrag regelmäßig für jedes Investitionsvorhaben gesondert ausschöpfen darf.

Die Herausnahme von Unterhaltsbaggerungen aus dem Anwendungsbereich der AGVO dürfte darauf beruhen, dass die Kommission diese aufgrund ihres regelmäßig wiederkehrenden Charakters mutmaßlich nicht als Investitions‐ sondern als besonders wettbewerbsverzerrende Betriebsbeihilfen einstuft. Dies ist fragwürdig, weil die Notwendigkeit von Unterhaltsbaggerungen von geographischen und naturgegebenen Faktoren abhängt, die vom Wettbewerb und vom jeweiligen Hafenbetreiber nicht beeinflusst werden können. Unterhaltsbaggerungen dienen daher nicht der Verzerrung, sondern der Ermöglichung von Wettbewerb. Im Übrigen besteht bei funktionaler Betrachtung kein wertungsmäßiger Unterschied zwischen Baggerungen zur Sicherstellung der Schiffbarkeit von Hafenbecken und Fahrrinnen innerhalb des Hafengebiets und der ebenfalls regelmäßig erforderlichen Modernisierung sonstiger Verkehrsinfrastrukturen im Hafen.

Durchaus üblich ist die im Kommissionsentwurf enthaltene Verpflichtung des Beihilfenempfängers, im Falle der Vermietung oder Konzessionierung der geförderten Infrastruktur an Dritte die Grundsätze der Transparenz, der Nichtdiskriminierung und – soweit einschlägig – des Vergaberechts zu beachten. Dem Beihilfenrecht wesensfremd ist jedoch die vorgesehene Befristung der Laufzeit von Konzessionen oder Mietverträgen auf höchstens 30 Jahre. Dabei handelt es sich um eine vielfach diskutierte hafenpolitische Frage, die die Kommission ursprünglich im Rahmen der sogenannten „Port Packages I und II“ und in der Konzessionsrichtlinie regeln wollte. Nachdem diese Ansätze politisch nicht durchsetzbar waren, strebt die Kommission die Klärung dieses Punktes nun über das „Vehikel“ des Beihilfenrechts an. Anders als bei den vorgenannten Initiativen handelt es sich bei der AGVO um einen Rechtsakt der Kommission, der keiner Zustimmung durch den Europäischen Rat und das Europäische Parlament bedarf.

Die von der Kommission veröffentlichte „Roadmap“ zur Ergänzung der AGVO sieht vor, dass sie ihren vorläufigen Entwurf nach Abschluss der ersten Konsultationsphase am 30.05.2016 gegebenenfalls überarbeiten und auf der Grundlage des aktualisierten Entwurfs eine weitere öffentliche Konsultation durchführen wird.

Sektoruntersuchung der Kommission zur Finanzierung und Besteuerung von Häfen in den Mitgliedstaaten dauert an

Die Kommission untersucht bereits seit mehreren Jahren die Finanzierung und Besteuerung von See‐ und Binnenhäfen in verschiedenen Mitgliedstaaten der EU. Sowohl die Niederlande als auch Belgien und Frankreich wurden von der Kommission bislang aufgefordert, die Befreiung ihrer Häfen von der Körperschaftssteuer aufzuheben bzw. die Besteuerung ihrer Häfen derart an die Beihilfevorschriften anzupassen, dass die gewerblichen Tätigkeiten öffentlicher wie privater Häfen in gleicher Weise wie andere Unternehmen der Körperschaftssteuer unterliegen (Pressemitteilung IP/16/124 vom 21.01.2016). Anlässlich der Verfahren zu den Niederlanden, Belgien und Frankreich weist die Kommission ausdrücklich darauf hin, dass sie auch von Deutschland Informationen zur Finanzierung bestimmter Häfen angefordert hat und der Prozess noch im Gange ist. Gegen die Beschlüsse der Kommission in Bezug auf die Niederlande und Belgien sind derzeit noch Klagen verschiedener Häfen (z. B. Groningen Seaports, Port autonome du Centre et de l’Ouest SCRL) und Regionen (Wallonische Region) anhängig, z. B. hinsichtlich der Einordnung von Hafentätigkeiten als wirtschaftlich (s. Rs. T‐160/16 und T‐116/16). Die Klage der wallonischen Häfen und der wallonischen Region wurde kürzlich veröffentlicht (ABl. C. 175 vom 17.05.2016, S.23). Der Ausgang der Verfahren darf mit Spannung erwartet werden.

Dr. Andreas Rosenfeld
Dr. Simone Lünenbürger
Nomen Nescio
Dr. Clemens Holtmann