Newsletter Corona/​COVID‑19

Öffentlichkeitsbeteiligung in Zeiten der Pandemie – Das Planungssicherstellungsgesetz (PlanSiG)

Der Bundestag hat am 14.05.2020 das Gesetz zur Sicherstellung ordnungsgemäßer Planungs‑ und Genehmigungsverfahren während der COVID‑19‑Pandemie (Planungssicherstellungsgesetz – PlanSiG) verabschiedet, das nach der Zustimmung des Bundesrates vom 15.05.2020 nunmehr kurzfristig in Kraft treten wird. Das Gesetz soll gewährleisten, dass Planungs‑ und Genehmigungsverfahren sowie besondere Entscheidungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung auch unter den erschwerten Bedingungen während der COVID‑19‑Pandemie ordnungsgemäß durchgeführt werden können. Zu diesem Zweck werden für die wesentlichen Verfahrensschritte der Öffentlichkeitsbeteiligung für einen begrenzten Zeitraum „formwahrende Alternativen“ zur Verfügung gestellt. Es handelt sich um eine zeitlich befristete Regelung. Das Gesetz greift aber Vorschläge auf, die auch unabhängig von der aktuellen Sondersituation diskutiert wurden und werden.

Sachlicher und zeitlicher Anwendungsbereich

Das PlanSiG findet Anwendung auf alle Verfahren mit fakultativer oder zwingender Öffentlichkeits‑ und Behördenbeteiligung nach den in § 1 Nr. 1 bis Nr. 23 genannten Fachgesetzen, also u. a. auf Planfeststellungsverfahren, Bauleitplanverfahren, Verfahren nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung und Genehmigungsverfahren nach dem BImSchG. Dies gilt auch für solche Verfahren, die bereits vor Inkrafttreten des Gesetzes begonnen wurden, aber noch nicht abgeschlossen sind (§ 6 Abs. 1 PlanSiG). Nach Sinn und Zweck des Gesetzes sind die Bestimmungen auch für ergänzende Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB und (bei entsprechender Verweisung in den Fachgesetzen) § 76 VwVfG anwendbar.

Für bereits begonnene Verfahren entfaltet das PlanSiG grundsätzlich keine Rückwirkung. Verfahrensschritte, die vor Inkrafttreten des Gesetzes vorgenommen wurden und aufgrund pandemiebedingter Beschränkungen nicht den gesetzlichen Anforderungen entsprachen, sind daher grundsätzlich – nun in vereinfachter Form nach dem PlanSiG – zu wiederholen. Auf eine Wiederholung kann aber verzichtet werden, wenn der Verfahrensschritt vor Beginn der Kontaktbeschränkungen am 16.03.2020 begonnen wurde, die entfallene oder erschwerte Beteiligungsmöglichkeit nach dem PlanSiG hätte entfallen können und nur der entsprechende Hinweis auf ihr Unterbleiben nicht vorab erteilt werden konnte (§ 6 Abs. 1 Satz 3 PlanSiG). Hiernach muss etwa eine öffentliche Auslegung nicht wiederholt werden, wenn

  • die Planunterlagen über den gesamten Auslegungszeitraum im Internet veröffentlicht waren,
  • schriftliche und ggf. elektronische Einwendungen erhoben und Stellungnahmen abgegeben werden konnten und
  • die Beteiligungsmöglichkeit nur insoweit beschränkt war, als die Auslegung an einzelnen Auslegungsstellen unterblieben ist bzw. keine Einwendungen zur Niederschrift erhoben werden konnten.

Nachdem diese für die Praxis voraussichtlich durchaus bedeutsame Heilungsvorschrift nach dem Gesetzesentwurf zunächst nur für Verfahren nach dem EnWG, dem NABEG und dem WindSeeG gelten sollte, wurde sie auf Empfehlung des Innenausschusses des Bundestages sinnvollerweise auf alle vom Anwendungsbereich des PlanSiG erfassten Gesetze erstreckt.

Entsprechend seinem Zweck, Planungs‑ und Genehmigungsverfahren in Zeiten der Pandemie zu erleichtern, ist das PlanSiG befristet. Die Verfahrenserleichterungen der §§ 1 bis 5 PlanSiG treten gemäß § 7 Abs. 2 mit Ablauf des 31.03.2021 außer Kraft. Die Übergangsregelungen nach § 6 PlanSiG gelten jedoch bis Ende 2025 fort. Verfahrensschritte, bei denen von den Sonderregelungen der §§ 1 bis 5 PlanSiG Gebrauch gemacht wird und die bis zum Ablauf des 31.03.2021 noch nicht abgeschlossen sind, müssen daher nach Außerkrafttreten der §§ 1 bis 5 PlanSiG nicht wiederholt werden.

Sonderregelungen für Bekanntmachungen

§ 2 PlanSiG soll Verfahrensverzögerungen verhindern, die darauf zurückgehen, dass Vorgaben für öffentliche und ortsübliche Bekanntmachungen eine – während der Pandemie nur eingeschränkt mögliche – physische Anwesenheit der Bürger erforderlich machen. Sehen die maßgeblichen Vorschriften des Landes‑ und Ortsrechts vor, dass eine öffentliche oder ortsübliche Bekanntmachung durch Anschlag an einer Amtstafel und/​oder durch Auslegung zur Einsichtnahme vorzunehmen ist, können diese Formen durch eine Veröffentlichung des Inhalts der Bekanntmachung im Internet ersetzt werden. Die Veröffentlichung im Internet wird dadurch bewirkt, dass der Inhalt der Bekanntmachung auf einer Internetseite der zuständigen Behörde oder ihres Verwaltungsträgers zugänglich gemacht wird (§ 2 Abs. 2 PlanSiG i. V.m. § 27a Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 VwVfG). Um auch diejenigen zu erreichen, die das Internet nicht nutzen, muss zusätzlich eine Bekanntmachung in einem amtlichen Veröffentlichungsblatt oder in einer örtlichen Tageszeitung erfolgen (§ 2 Abs. 1 Satz 2 PlanSiG).

Andere Bekanntmachungsformen als der Anschlag an einer Amtstafel und die Auslegung der Bekanntmachung zur Einsichtnahme, z. B. die in der Praxis weit häufiger vorgeschriebene Veröffentlichung in amtlichen Verkündungsblättern, können durch die Veröffentlichung im Internet nicht ersetzt werden. Dies ist angesichts des Anlasses des Gesetzes zwar nachvollziehbar, da nur Anschläge an einer Amtstafel und Auslegungen zur Einsichtnahme pandemiebedingten Einschränkungen unterliegen. Als Modell für eine zukünftige praxisgerechtere Ausgestaltung von Bekanntmachungen taugt § 2 PlanSiG vor diesem Hintergrund aber nicht.

Internet‑​Auslegung von Planunterlagen

Nach § 3 Abs. 1 PlanSiG kann eine zwingend angeordnete Auslegung von Planunterlagen oder behördlichen Entscheidungen (z. B. von Planfeststellungsbeschlüssen) durch eine Veröffentlichung im Internet ersetzt werden, wenn der Vorhabenträger dem nicht widerspricht. Die Behörde kann zu diesem Zweck vom Vorhabenträger verlangen, dass er die erforderlichen Unterlagen in einem verkehrsüblichen elektronischen Format einreicht (§ 3 Abs. 3 PlanSiG). In der Auslegungsbekanntmachung ist darauf hinzuweisen, dass und wo die Veröffentlichung im Internet erfolgt. Fachgesetzliche Vorgaben, die den Zugang über ein zentrales Internetportal vorsehen (z. B. § 20 UVPG, §§ 6a Abs. 2, 10a Abs. 2 BauGB), sind ergänzend zur Veröffentlichung auf der Internetseite der Behörde oder ihres Verwaltungsträgers zu beachten (§ 3 Abs. 1 Satz 4 PlanSiG). Nach der Gesetzesbegründung (BT‑​Drs. 19/18965, S. 12 f.) soll auch die Bereithaltung von Bebauungsplänen zur Einsichtnahme gemäß § 10 Abs. 3 Satz 2 BauGB durch die – nach § 10a Abs. 2 BauGB ohnehin (ergänzend) vorgesehene – Veröffentlichung im Internet ersetzt werden können, obwohl die Pflicht zur Bereithaltung hier unbefristet gilt. Insoweit empfiehlt es sich, in der Bekanntmachung über den Beschluss des Bebauungsplans anzugeben, ab wann und wo der Plan wieder physisch zur Einsichtnahme bereitgehalten wird.

Um auch denjenigen, die keinen Zugang zum Internet haben, eine Einsichtnahme zu ermöglichen, soll die fachgesetzlich angeordnete „gewöhnliche“ Auslegung im Regelfall als zusätzliches Informationsangebot erfolgen, soweit dies nach Feststellung der zuständigen Behörde den Umständen nach möglich ist (§ 3 Abs. 2 PlanSiG). Maßgeblich ist (abweichend von § 27a Abs. 1 Satz 4 VwVfG) aber allein der Inhalt der im Internet veröffentlichten Unterlagen. Unterbleibt eine Auslegung, hat die Behörde zusätzlich zur Veröffentlichung im Internet andere leicht zu erreichende Zugangsmöglichkeiten zu gewährleisten, etwa über öffentlich zugängliche Lesegeräte oder – bei kleinem Adressatenkreis – eine Versendung der Unterlagen per Post. Auf diese weiteren Zugangsmöglichkeiten ist in der Bekanntmachung nach § 2 Abs. 1 PlanSiG hinzuweisen.

Angesichts der bereits vollzogenen Lockerungen der Kontaktbeschränkungen dürfte die zusätzliche „reguläre“ Auslegung derzeit in der Regel wieder möglich sein. Sollte sich die Infektionslage nach der behördlichen Feststellung wieder so verschlechtern, dass die Amtsräume nicht mehr zugänglich sind, kann das Verfahren gleichwohl fortgeführt werden. Es wird in diesem Fall aber einer neuen Bekanntmachung sowie einer entsprechenden Verlängerung der Auslegung bedürfen, da über den gesamten gesetzlich vorgeschriebenen Auslegungszeitraum neben der Internetveröffentlichung auch mindestens eine „andere leicht zu erreichende Zugangsmöglichkeit“ zur Verfügung zu stellen ist.

Auf Empfehlung des Innenausschusses des Bundestags wurden in § 3 Abs. 1 Satz 5 bis 7 PlanSiG zusätzliche Vorkehrungen für den Schutz der Betriebs‑ und Geschäftsgeheimnisse des Vorhabenträgers aufgenommen. Sie sollen der vielfach geäußerten Sorge vor einem Verlust des technischen Vorsprungs gegenüber internationaler Konkurrenz durch eine automatisierte Auswertung der auszulegenden Unterlagen Rechnung tragen. Der Vorhabenträger kann danach (wie bereits nach vielen Vorschriften im VwVfG und in Fachgesetzen) beanspruchen, dass seine Betriebs‑ und Geschäftsgeheimnisse von der zuständigen Auslegungsbehörde nicht unbefugt offenbart werden. Er kann zudem der Veröffentlichung im Internet gemäß § 3 PlanSiG widersprechen, wenn er die Gefährdung von Betriebs‑ oder Geschäftsgeheimnissen oder wichtiger Sicherheitsbelange befürchtet (vgl. BT‑​Drs. 19/19214, S. 4). Da die Antragsunterlagen bereits nach den regulären Vorgaben vielfach zwingend im Internet zu veröffentlichen sind, wird ein solcher Widerspruch vor allem in Genehmigungsverfahren nach dem BImSchG oder dem Gentechnikgesetz in Betracht kommen, in denen von einer Internetveröffentlichung nach § 27a VwVfG bislang vielfach abgesehen wird und die Gefahr eines Know‑​how‑​Diebstahls besonders naheliegt. Widerspricht der Vorhabenträger der Veröffentlichung im Internet, ist das Verfahren von Gesetzes wegen gemäß § 3 Abs. 1 Satz 7 PlanSiG auszusetzen.

Ausschluss der Abgabe von Erklärungen zur Niederschrift

Nach § 4 PlanSiG kann zudem auf die fachgesetzlich vorgesehene, in der Praxis ohnehin nahezu bedeutungslose Abgabe von Erklärungen zur Niederschrift verzichtet werden. Voraussetzung ist, dass die zuständige Behörde feststellt, dass eine Entgegennahme zur Niederschrift nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich wäre. Auch diese Feststellung, die wie die Feststellung nach § 3 Abs. 2 PlanSiG sorgfältig zu dokumentieren ist, wird bei der gegenwärtigen Infektionslage vielerorts nicht mehr in Betracht kommen. Ist dies ausnahmsweise anders, hat die zuständige Behörde stattdessen einen Zugang für die Abgabe von elektronischen Erklärungen bereitzuhalten (§ 4 Abs. 2 Satz 1 PlanSiG). Da ein solcher Zugang nach den E‑​Government‑​Gesetzen des Bundes und der Länder ohnehin eröffnet sein muss, dürfte die Regelung dahingehend zu verstehen sein, dass der Zugang in diesem Fall – abweichend von den Formvorgaben im VwVfG und in den meisten Fachgesetzen – von den Bürgern auch für die Erhebung rechtswirksamer Einwendungen per einfacher E‑​Mail genutzt werden kann.

In den Bekanntmachungen zur Öffentlichkeitsbeteiligung ist auf die Möglichkeit der Abgabe elektronischer Erklärungen und den Ausschluss der Abgabe von Erklärungen zur Niederschrift hinzuweisen (§ 4 Abs. 2 Satz 2 PlanSiG).

Online‑​Konsultationen als Ersatz für Erörterungstermine und mündliche Verhandlungen

Ordnen die in § 1 PlanSiG genannten Fachgesetze die obligatorische Durchführung eines Erörterungstermins oder (wie etwa in Besitzeinweisungsverfahren) einer mündlichen Verhandlung an, kann diese nach § 5 Abs. 2 PlanSiG durch eine sog. Online‑​Konsultation ersetzt werden. Anderes gilt auch hier, wenn der Vorhabenträger dieser Verfahrensgestaltung widerspricht; in diesem Fall ist das Verfahren bis zur Durchführung eines „regulären“ Erörterungstermins bzw. der mündlichen Verhandlung auszusetzen (§ 5 Abs. 4 Satz 5 i. V.m. § 3 Abs. 1 Satz 7 PlanSiG).

Hinter dem etwas hochtrabenden Begriff der „Online‑​Konsultation“ verbirgt sich schlicht die Möglichkeit der zur Teilnahme am jeweiligen Termin Berechtigten, innerhalb einer bestimmten Frist schriftlich oder elektronisch, d. h. auch durch einfache E‑​Mail, (erneut) Stellung zu nehmen. Hierfür sind den Teilnahmeberechtigten zuvor die sonst im Termin zu behandelnden Informationen zugänglich zu machen (§ 5 Abs. 4 PlanSiG). Entsprechend dem (außerhalb des BImSchG) regelmäßig nichtöffentlichen Charakter des Erörterungstermins hat die zuständige Behörde dabei „geeignete Vorkehrungen“ dafür zu treffen, dass nur die Berechtigten Zugang zu der Konsultation haben. Praktisch sichergestellt werden kann dies etwa über individuelle Zugangscodes.

Weitere Vorgaben zu den zur Verfügung zu stellenden „Informationen“ enthält das PlanSiG nicht. Das ist angesichts der Vielgestaltigkeit der erfassten Fallkonstellationen nachvollziehbar. In Planfeststellungsverfahren wird es sich für einen sinnvollen Austausch regelmäßig anbieten, den Einwendern und stellungnehmenden Vereinigungen die vollständige Synopse mit den Erwiderungen des Vorhabenträgers im Wortlaut oder in aufbereiteter Form zugänglich zu machen. Wie im physischen Erörterungstermin ist das Recht zur Stellungnahme aber auch bei Zugänglichmachung der vollständigen Synopse auf die die jeweilige Einwendung bzw. Stellungnahme betreffende Erwiderung zu beschränken. Dementsprechend sieht auch § 5 Abs. 4 Satz 4 PlanSiG vor, dass die Regelungen über die Online‑​Konsultation den eingetretenen Ausschluss von Einwendungen unberührt lassen. Da auch sonstige durch das Vorhaben Betroffene, die keine Einwendungen erhoben haben, bei einem Erörterungstermin (passiv) teilnahmeberechtigt wären, ist auch diesen die Synopse auf entsprechende Anforderung zugänglich zu machen. Eine Möglichkeit zur Stellungnahme muss diesen angesichts des eingetretenen Einwendungsausschlusses aber nicht gewährt werden.

Die zur Teilnahme am Termin Berechtigten sind von der Durchführung der ersatzweisen Online‑​Konsultation vorab zu benachrichtigen. Sind außer der Benachrichtigung der Behörden und des Trägers des Vorhabens mindestens 50 Benachrichtigungen vorzunehmen, können die Benachrichtigungen durch öffentliche Bekanntmachung ersetzt werden (§ 5 Abs. 3 Satz 2 i. V.m. § 73 Abs. 6 Satz 4 VwVfG). Die Online‑​Konsultation ist zudem mindestens eine Woche vorher ortsüblich bekannt zu machen.

Nach Maßgabe von § 5 Abs. 5 PlanSiG kann die Online‑​Konsultation auch durch eine Telefon‑ oder Videokonferenz ersetzt werden. Da dies das Einverständnis aller zur Teilnahme Berechtigter voraussetzt, wird diese Form der Erörterung in der Praxis aber jedenfalls bei größeren Vorhaben regelmäßig nicht in Betracht kommen. Warum der Gesetzgeber das Einverständnis sämtlicher Beteiligter für erforderlich gehalten hat, ist unklar, zumal eine Telefon‑ oder Videokonferenz der gesetzlich vorgesehenen Regelform eines physischen Präsenztermins, der ebenfalls kein Einverständnis aller Beteiligten voraussetzt, deutlich näher kommt als eine Online‑​Konsultation. Über die Telefon‑ oder Videokonferenz ist ein Protokoll zu führen.

§ 5 Abs. 1 PlanSiG sieht für Fälle, in denen die Durchführung eines Erörterungstermins nach den in § 1 PlanSiG genannten Fachgesetzen in das Ermessen der zuständigen Behörde gestellt ist (etwa § 17a Nr. 1 FStrG, § 14a Nr. 1 WaStrG, § 18a Nr. 1 AEG), vor, dass bei der behördlichen Ermessensentscheidung auch die geltenden Beschränkungen aufgrund der Pandemie und das Risiko der weiteren Ausbreitung des Virus berücksichtigt werden dürfen. Auch in diesen Fällen kann die Behörde den (fakultativen) Termin durch eine Online‑​Konsultation nach § 5 Abs. 4 bzw. eine Telefon‑ oder Videokonferenz gemäß § 5 Abs. 5 ersetzen (vgl. BT‑​Drs. 19/18965, S. 13). Die materiellen Anforderungen an die Entscheidung, von der Durchführung eines Erörterungstermins abzusehen, werden hierdurch nicht erhöht.

Fehlerfolgen

Nach § 6 Abs. 3 PlanSiG sind die in Verfahren gemäß § 1 geltenden Fehlerfolgenregelungen (z. B. §§ 214, 215 BauGB, §§ 45, 46, 75 Abs. 1a VwVfG) entsprechend auf etwaige Verstöße gegen die §§ 2 bis 5 PlanSiG anzuwenden. Fehler bei Bekanntmachungen nach dem PlanSiG haben zudem keine Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit der Verfahren, wenn der Hinweiszweck der Bekanntmachung erfüllt ist (§ 6 Abs. 3 Satz 2 PlanSiG).

Ausblick

Als befristete Sonderregelungen für die Zeit der COVID‑19‑Pandemie treten die Verfahrenserleichterungen des PlanSiG Ende März 2021 außer Kraft. In der Gesetzesbegründung heißt es, mit dem PlanSiG sollten die betroffenen Verfahren „nicht in erster Linie vereinfacht, sondern für die Herausforderungen während der COVID‑19‑Pandemie ertüchtigt werden“ (BT‑​Drs. 19/18965, S. 10). Es ist gleichwohl zu hoffen und zu erwarten, dass jedenfalls ein Teil der mit dem Gesetz implementierten Verfahrenserleichterungen als Ergebnis der vom Innenausschuss zurecht geforderten Überprüfung (BT‑​Drs. 19/19214, S. 6) Eingang in das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht bzw. die Fachgesetze finden und damit verstetigt wird. Gerade die Überführung überkommener Bekanntmachungs‑ und Auslegungsformen in die elektronische Form kann ein sinnvoller Baustein in einer umfassenderen Strategie zur Planungsbeschleunigung sein, ohne dass damit ein Verlust an Transparenz und Bürgernähe einherginge.

Julian Augustin

Dr Julian Augustin
Senior Associate

attorney
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